Исковые требования о признании незаконными действий представительного органа местного самоуправления по ограничению доступа к информации о его деятельности, выразившихся в удалении избирателя с заседания, удовлетворены правомерно, поскольку избиратель имел право присутствовать на открытом заседании, а действиями представительного органа было нарушено право избирателя на получение информации о его деятельности.
Апелляционное определение Нижегородского областного суда
Судья: Гусев С.А.
Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи Самарцевой В.В.,
судей Бушминой А.Е., Сорокина М.С.,
при секретаре судебного заседания Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Бушминой А.Е. в порядке апелляционного производства
дело по апелляционной жалобе Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области на решение Сергачского районного суда Нижегородской области от ДД.ММ.ГГГГ
по гражданскому делу по заявлению Р. о признании незаконными действий Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области, взыскании компенсации морального вреда, возложении на председателя Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области обязанности принести извинения,
установила:
Р. обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области, взыскании компенсации морального вреда, возложении на председателя Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области обязанности принести извинения.
В обоснование заявленных требований Р. указал, что ДД.ММ.ГГГГ он присутствовал на заседании Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области.
О желании присутствовать на заседании Земского собрания, как гражданин и избиратель, уведомил председателя Земского собрания С.Е.М., однако депутат К.А.В. предполагая, что Р. является представителем СМИ, не прошедшим аккредитацию внес предложение об удалении Р. из зала заседания Земского собрания. Данное предложение было поставлено председательствующим С.Е.М. на голосование, при этом не был выяснен вопрос, а действительно ли Р. является представителем СМИ, и большинством голосов было принято решение об удалении Р. из зала заседания. При голосовании со стороны председательствующего имела место небрежность и необязательность, а именно то, что председательствующим не был поставлен вопрос перед депутатами о голосовании «кто воздержался».
Р. просил суд;
— Признать незаконными действия Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области по ограничению доступа к информации о его деятельности, выразившиеся в удалении его с заседания Земского собрания ДД.ММ.ГГГГ.
— Возложить на председателя Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области ФИО10 обязанность принести ему публичное извинение на ближайшем заседании Земского собрания.
— Взыскать с Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области в пользу Р. компенсацию морального вреда в размере 10000 рублей, а также судебные расходы в виде уплаченной госпошлины в размере 200 рублей.
Решением Сергачского районного суда Нижегородской области от ДД.ММ.ГГГГ заявление Р. удовлетворено частично. Действия Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области по ограничению доступа к информации о его деятельности, выразившиеся в удалении Р. с заседания Земского собрания ДД.ММ.ГГГГ признаны, незаконными. Взыскано с Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области в пользу Р. моральный вред в размере 1000 рублей и судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины — 200 рублей.
В удовлетворении требований о возложении на председателя Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области С.Е.М. обязанности принести Р. публичные извинения — отказано.
В апелляционной жалобе Земское собрание Сергачского муниципального района Нижегородской области просило решение Сергачского районного суда Нижегородской области от ДД.ММ.ГГГГ отменить полностью и принять новое решение, которым Р. в удовлетворении заявленных требований полностью отказать. Указало, что гражданином Р. идет отождествление понятий участие в деятельности Земского собрания, заседание, которого согласно Уставу Сергачского района, является формой деятельности этого органа, и доступ к информации о деятельности Земского собрания.
В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены надлежащим образом. Представитель Земского собрания Сергачского муниципального района направил в суд заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.
Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
На основании положений ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации и главой 25 ГПК РФ граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.
Согласно пункту 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять: имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия, соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.
Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).
Согласно ч. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
В соответствии с ч. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 09.02.2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», пользователем информации — может быть гражданин (физическое лицо), осуществляющий поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В силу ст. 4 указанного Федерального закона, основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:
1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;
3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом.
Согласно ст. 6 указанного Федерального закона, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет»;
3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления.
Статьей 15 Федерального закона от 09.02.2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установлено, что коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.
На основании ст. 8 Федерального закона от 09.02.2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» пользователь информацией имеет право:
1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;
4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;
5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Р. как гражданин и избиратель ДД.ММ.ГГГГ письменно уведомил председателя Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области ФИО10 о своем желании присутствовать на заседании Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области ДД.ММ.ГГГГ (л.д. N).
ДД.ММ.ГГГГ состоялось очередное открытое заседание Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области, на повестке которого стояло 17 вопросов (л.д. N).
Вторым вопросом повестки заседания Земского собрания было внесение изменений в Регламент Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области, утвержденный постановлением Земского собрания Сергачского района от 27 сентября 2010 года N 75.
По данному вопросу на заседании Земского собрания было принято решение Земского собрания Сергачского района от 20.02.2014 N 2 «О внесении изменений в Регламент Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области, утвержденный постановлением Земского собрания Сергачского района от 27 сентября 2010 года N 75».
Регламент Земского собрания был дополнен ст. 30-1, согласно которой граждане, желающие принять участие в открытом заседании Земского собрания, не позднее, чем за 5 дней до заседания, должны направить соответствующее заявление на имя председателя Земского собрания.
Ответ заявителю о возможности или невозможности его присутствия на заседании направляется не позднее чем за 3 дня до дня заседания Земского собрания.
Гражданину может быть отказано в возможности присутствовать на заседании Земского собрания по следующим основаниям:
— отсутствие посадочных мест в месте проведения Земского собрания;
— нарушение гражданином норм Регламента при присутствии на предыдущем заседании Земского собрания, о чем гражданину было сделано официальное предупреждение председательствующим либо было принято решение об удалении гражданина с заседания Земского собрания;
— гражданин является представителем либо предоставляет полученную информацию средствам массовой информации, не прошедшим аккредитацию на освещение заседаний Земского собрания.
Как следует из п. 2 решения Земского собрания Сергачского района от 20.02.2014 N 2 «О внесении изменений в Регламент Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области, утвержденный постановлением Земского собрания Сергачского района от 27 сентября 2010 года N 75» данное решение вступает в силу с момента принятия.
ДД.ММ.ГГГГ после принятия решения Земского собрания Сергачского района о внесении изменений в Регламент Земского собрания депутат К.А.В., предполагая, что Р. является представителем СМИ или предоставляет информацию СМИ, не прошедшим аккредитацию на освещение заседаний Земского собрания, внес предложение об удалении Р. из зала заседания. Данное предложение было поставлено председательствующим — председателем Земского собрания ФИО10 на голосование. «За» удаление Р. с заседания Земского собрания проголосовали 12 депутатов, «против» проголосовало 4 депутата, после чего председательствующий ФИО10 попросил Р. удалиться из зала заседания.
Рожков. И.Н., считая принятое решение незаконным, не ушел и по просьбе председательствующего ФИО10, начальником МО МВД России «Сергачский» Л.Ю.Н., который присутствовал на заседании Земского собрания, был вызван наряд полиции. Р. не стал дожидаться прибытия наряда и добровольно покинул зал заседания Земского собрания Сергачского района.
Согласно ч. 5 ст. 39 Устава Сергачского муниципального района муниципальные правовые акты района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в газете «Сергачская жизнь».
Прокурор Сергачского района обратился в суд с заявлением о признании п. 2 решения Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области от 20 февраля 2014 года N 2 незаконным и недействующим со дня его принятия, до момента официального опубликования.
ДД.ММ.ГГГГ, в период рассмотрения указанного заявления прокурора в суде, решение Земского собрания Сергачского района от 20.02.2014 N 2 «О внесении изменений в Регламент Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области, утвержденный постановлением Земского собрания Сергачского района от 27 сентября 2010 года N 75» года было опубликовано в газете «Сергачская жизнь».
ДД.ММ.ГГГГ решением Сергачского районного суда Нижегородской области заявление прокурора Сергачского района удовлетворено. Пункт 2 решения Земского собрания Сергачского района от 20.02.2014 N 2 «О внесении изменений в Регламент Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области, утвержденный постановлением Земского собрания Сергачского района от 27 сентября 2010 года N 75» о порядке вступления в силу с момента его принятия — признано незаконным. Решение Земского собрания Сергачского района от 20.02.2014 N 2 «О внесении изменений в Регламент Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области, утвержденный постановлением Земского собрания Сергачского района от 27 сентября 2010 года N 75» признано недействующим полностью со дня его принятия до момента официального опубликования 22.03.2014 г. (л.д. N).
Таким образом, Р., являясь гражданином и избирателем, имел право ДД.ММ.ГГГГ присутствовать на открытом заседании Земского собрания Сергачского муниципального района, при этом положения статьи 30.1 Регламента Земского собрания Сергачского муниципального района, принятой 20.02.2014 г. и опубликованной 22.03.2014 г. на него не распространялись.
Установленное законом право граждан присутствовать на коллегиальных заседаниях органов местного самоуправления согласуется как с принципами публичности и открытости деятельности муниципального образования, так и с принципами обеспечения доступа к информации об их деятельности — открытости и доступности, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что было нарушено право Р. на получение информации о деятельности представительного органа местного самоуправления — Земского собрания Сергачского муниципального района, путем незаконного удаления его с заседания Земского собрания ДД.ММ.ГГГГ.
Соответственно решение суда первой инстанции о признании незаконными действий Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области по ограничению доступа к информации о его деятельности, выразившиеся в удалении Р. с заседания Земского собрания ДД.ММ.ГГГГ. является законным и обоснованным и полностью соответствует Федеральному закону от 09.02.2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Поскольку судом первой инстанции признаны незаконными действия Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области по ограничению доступа к информации о его деятельности, выразившиеся в удалении Р. с заседания Земского собрания ДД.ММ.ГГГГ., то судом правильно на основании ст. ст. 151, 1101 ГК РФ с Земского собрания Сергачского муниципального района в пользу Р. взыскана компенсация морального ведра в размере 1000 руб.
Довод апелляционной жалобы о том, что Р. отождествляется понятие участия в деятельности Земского собрания (заседание, согласно Уставу Сергачского района, является формой деятельности этого органа) с понятием доступа к информации о деятельности Земского собрания следует признать несостоятельным, поскольку такой довод основан на неверном толковании норм права.
В апелляционной жалобе указывается, что на момент принятия решения об удалении Р. из зала заседания депутаты руководствовались Регламентом Земского собрания, вступившим в силу с момента его принятия, на момент принятия решения об удалении Р. из зала Регламент вступил в силу, регламент стал оспариваться только спустя месяц со дня его принятия, порядок вступления в силу регламента был измен судом только 11.04.2014 г.
С такими доводами апелляционной жалобы судебная коллегия не может согласиться, поскольку согласно ст. 34 Регламента Земского собрания Сергачского муниципального района решения Земского собрания публикуются в газете «Сергачская жизнь» не позднее, чем в недельный срок с момента их поступления в редакцию. Решения Земского собрания вступают в силу в порядке, установленном Уставом района. Ч. 5 ст. 39 Устава Сергачского муниципального района устанавливает, что муниципальные правовые акты района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в газете «Сергачская жизнь».
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Поскольку решение Земского собрания N 2 от 20.02.2014 года было опубликовано в газете «Сергачская жизнь» только 22.03.2014, то до даты его официального опубликования в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ оно не могло применяться, как затрагивающее права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Доводы апелляционной жалобы, что в отношении Р. было вынесенное законное решение, что не может быть расценено как причинение морального вреда, являются необоснованными, судебной коллегией не принимаются, так как судом первой инстанции правильно установлено, что незаконными действиями Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области по ограничению доступа к информации о его деятельности, выразившимися в удалении Р. с заседания Земского собрания 20.02.2014 г., то есть действиями, нарушающими его личные неимущественные права, заявителю Р. был причинен моральный вред (нравственные страдания). Поэтому суд первой инстанции в соответствии со ст. ст. 151, 1101 ГК РФ правомерно взыскал с Земского собрания Сергачского муниципального района в пользу заявителя Р. компенсацию морального вреда.
Другие доводы апелляционной жалобы правовых оснований к отмене решения суда не содержат, основаны на неправильном толковании примененных судом норм права, неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, и сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования суда первой инстанции.
Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом в соответствии с требованиями статьи 67 ГПК, а также нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.
Руководствуясь ст. ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда
определила:
Решение Сергачского районного Нижегородской области от ДД.ММ.ГГГГ по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу Земского собрания Сергачского муниципального района Нижегородской области оставить без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.